Полпред особых полномочий

Российские вести 27.09.2006

Полпред особых полномочий

Антон СЕВЕРОВ.

Из нынешнего состава полномочных представителей Президента в федеральных округах Дмитрий Козак относится к числу настоящих федеральных политических тяжеловесов. Уже два года он возглавляет президентское представительство в Южном федеральном округе, где длительное время идет напряженная борьба с терроризмом, а в ряде республик и областей к тому же складывается и весьма непростая социально-экономических ситуация. Сегодня разброс оценок его деятельности самый широкий. От одобрения эффективной управленческой политики до прямых обвинений чуть ли не в прямом устранении от государственного влияния в региона. Но так ли это на самом деле?

 Юрист на политслужбе

 О том, что в биографии Козака были и взлеты, и падения, известно достаточно широко. Но никто - ни его сторонники, ни противники - не отрицают, что в мире юриспруденции он заметная фигура, имеющая свои принципы, от которых не намерен отступать ни при каких условиях. Сегодня уже мало кто вспоминает, что назначение осенью 2004 года Дмитрия Козака полномочным представителем Президента в Южном федеральном округе рассматривалось чуть ли не как почетная ссылка на Кавказ с последующим политическим забвением. Некоторые аналитики даже сравнивали ее с переводом на заведомо провальный участок работы, вне зависимости от приложенных усилий. Более того, усугубляли ситуацию и слухи о том, что Дмитрий Козак не сработался с тогдашним главой президентской Администрации Дмитрием Медведевым, а следовательно, кроме президентской поддержки, ему рассчитывать не на что.  Впрочем, есть и другое толкование этого назначения. Во-первых, именно там, в Южном регионе, возникла к тому времени взрывоопасная ситуация. Авторитет полпредовского института был основательно подорван. Первый южный полпред В. Казанцев ушел, как говорится, в никуда, перед своей отставкой развернув бурную экономическую деятельность, что не могло не сказаться на отношении местных элит. Владимир Яковлев оказался в хвосте бесланских событий, которые закончились для него тем, что ему пришлось покинуть полпредовскую должность и поменять ее на должность министра в новом Министерстве регионального развития. Во-вторых, к этому времени Козак уже считался главным российским реформатором. Именно ему принадлежало авторство и разработка механизма реализации административной и судебной реформ, реформы местного самоуправления. Кстати, Козак дал старт и процессу разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Поговаривают, что нынешняя схема наделения властью региональных лидеров принадлежит также ему. Понятно, что такая активность выводила его на передовые позиции в президентском окружении, а с другой стороны, делала уязвимым для критики. В этой связи весьма существенным виделся и провал предложенного им плана по урегулированию ситуации в Приднестровье. Так сказать, его по-настоящему первого опыта серьезного международного проекта. Наверное, именно тогда как политик Козак понял, что любая самая прорывная идея должна реализовываться в нужном месте и в нужное время. И не только на основе выверенной международной юридической схемы. С учетом особой ситуации на Северном Кавказе полпред Козак получил от Президента полномочия, по объему значительно большие, чем у других полпредов. Тогда же была создана специальная комиссия, которая была призвана заниматься вопросам и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти. Кстати, в нее включили правительственных чиновников самого высокого ранга. В нее вошли министры и заместители руководителей силовых ведомств. Понятно, что в этой ситуации полномочия Дмитрия Козака сравнивались с вице-премьерскими.  Но через некоторое время она прекратила свою работу. Видимо, столь энергичное перераспределение полномочий между (так к тому времени стали называть полпредство Козака) и южными регионами вылилось в скрытый конфликт. Примечательно, что в указе Президента, в соответствии с которым прекращалась деятельность первой комиссии, одним из пунктов предусматривалось создание аналогичного органа по Северному Кавказу. Но на это потребовалось более полугода. Борьба полпреда увенчалась успехом, что свидетельствует о возвращении его уже на федеральном уровне.

 Муниципальная межа

 Из всех своих реформаторских детищ именно муниципальная реформа позволила новому полпреду на собственной управленческой деятельности ощутить все плюсы и минусы задуманной конструкции. Так же, как, впрочем, в области новаций, касающихся разграничения полномочий между центром и регионами.  Именно на Северном Кавказе, в национальных республиках наиболее остро встал вопрос об определении границ муниципальных образований. В той же Кабардино-Балкарии полпреду Козаку пришлось выступать в роли не только политического миротворца, но и толкователя федерального закона, когда жители одного из районов отказались признавать решение республиканских властей об определении границ их района. Кстати, дело это дошло до Конституционного суда.  И все же главная проблема реформы, конечно, - нехватка кадров для вновь создаваемых структур муниципальных образований. Надежды на то, что региональные власти справятся с этой проблемой самостоятельно, во многом оказались иллюзорны в том же Южном федеральном округе. Тем не менее, например, его нынешний коллега, полпред в Приволжском федеральном округе А. Коновалов считает, что к 2009 году, то есть ко времени, которое обозначено в федеральном законе, все регионы его округа войдут полноценно в муниципальную реформу. В отношении Южного округа такой уверенности Козак не высказывает. Вторым подводным камнем стала система межбюджетных отношений, которая вылились в откровенную дележку трансфертов. Кстати, при разработке закона о местном самоуправлении о национальных районах не вспомнили, хотя, как выяснилось, они существовали в России и до 1917 года и в 20 - 30-е годы. Почему этот опыт был проигнорирован, остается загадкой. Но сейчас эта практика пригодилась бы новому полпреду для стабилизации ситуации в многонациональных республиках округа.

 Битва за Кавказ

 Что бы ни говорили самые завзятые критики, за время, прошедшее после Бесланской трагедии, когда Козак возглавил округ, оперативная обстановка на Северном Кавказе значительно улучшилась. И отрицать в этом заслугу полпреда было бы необъективно. В конце концов, именно его жесткость во многом стала мощным стимулом для активности и решительности силовиков, а политическая воля прибавила им стремления к координации. Что, кстати, в полной мере проявилось во время неудавшегося нападения боевиков на Нальчик.  Но силовая составляющая, к сожалению, далеко не самая главная на сегодняшний момент. Впрочем, у Козака есть свой рецепт лечения социально-экономической депрессивности дотационных республик региона.  Еще в октября 2004 года на совещании с главами субъектов Южного федерального округа он прямо заявил, что коррупция является одним из главных препятствий для экономического развития и поразила не только различные ветви органов власти, но и . При этом Козак со свойственной ему прямотой заявил, что . Но выявить таких пособников оказалось не так уж и просто.  И тогда последовал новый вариант решения проблемы регионов в целом и федерального округа, в частности. По его мнению, регионы, на 80-90% зависящие от дотаций федерального центра, должны лишиться политической самостоятельности. Там должно быть введено внешнее управление. Таким образом, по мнению аналитиков, Козак собирался решить две задачи: сохранить баланс сил внутри кризисных республик и перераспределить между кланами внутренние источники доходов, но при этом лишить их возможности беззастенчиво бюджетные средства. Понятно, что любое решение в этой сфере заведомо имеет конфликтный характер (сокращение полномочий республик может вызвать недовольство элит, которое будет вниз). Но, похоже, что, выдвигая свой проект, Козак исходил из понятия . И как показывает дальнейшее развитие событий, не намерен отступать от своего плана.  Кстати, тогда против его предложений выступили руководители ряда северокавказских республик Южного округа, а уже летом этого года Госсовет вынес на обсуждение критерии оценки работы губернаторов. При этом они кардинальным образом отличались от предложений Козака. В их основу легли не показатели собственной доходности бюджетов, а многочисленные критерии, которые, по сути, растворяли его предложения.  Сегодня полпреду Козаку приходится вести борьбу за укрепление своего влияния не только на территории округа, но и на более высоком уровне. И порой она идет с переменным успехом. Свидетельство тому - состоявшееся назначение губернатора Ставропольского края А.Черногорова. Полпред выступал против того, чтобы продлить его полномочия. Но Президент все же предложил местным законодателям кандидатуру действующего губернатора.  Достаточно жестким вышел и вылившийся в публичное поле конфликт с президентом Адыгеи Х. Совменом, которые завершился, по сути дела, почетной ничьей для обеих сторон.

 Кстати, в Южном округе любые разговоры о возможном укрупнении субъектов федерации на основе объединения вызывают настоящую бурю эмоций, за которой даже не видно и намека на обсуждение экономической целесообразности.  Более того, почти все еще не переназначенные руководители республик ищут свои тропинки в Кремль, стремясь уйти из-под влияния полпреда.  Но сегодня Козак в который раз опрокинул догадки своих противников. Сразу же после второй годовщины своего полпредства он вновь возглавил комиссию, в задачу которой входит координация деятельности всех ветвей власти по улучшению социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе. У него теперь весьма широкие полномочия, и прежде всего в области контроля за распределением финансовых ресурсов, которые поступают в республики. Говоря иными словами, проект де-юре состоялся.